契约化管理构建新时代乡村治理体系
作者:阿旗党建信息网    发布时间:2018-05-21    点击数:208

党的十九大报告明确提出:加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这是中国特色社会主义进入新时代在乡村治理方面的新战略、新要求,同时也是创新乡村治理的准则和总纲。阿鲁科尔沁旗多年来推行的“村务契约化管理”核心要义是民主与法治相结合、权利与义务相结合,有利于规范嘎查村民自治、推动农村牧区法治、促进乡村德治,直接效果将是农村牧区的民主、文明与和谐。

一、关于《嘎查村务契约化管理》

嘎查村务契约化管理,是指在嘎查村级事务管理过程中,通过民主签约、依法履约的方式,来有序实现村务发展预定目标的过程。

嘎查村务契约化管理的独特之处在于,是用签订契约的方式来约定与某件村务事项相关方的权利与义务,从而有效实现《中华人民共和国村民委员会组织法》规划的村民自治——基层民主。签订嘎查村务契约的过程,是体现农村牧区民主治理的过程;落实执行村务契约的过程,则是实现农村牧区法治的过程;同时责任双方签订契约和执行的过程中,在民主、法治的基础上,培育了公民的契约精神,将契约精神内化为道德意识,道德自律实现农村牧区德治。自治、法治、德治通过村务契约实现了有机结合,从而可以最大限度保障最终达成村务管理多赢的社会效果。

二、嘎查村务契约化管理的缘起及发展进程

阿旗推行村务契约化管理,最早起源于基层党员的创造。2001年,阿旗原巴彦包勒格苏木吉布图嘎查一位叫满都拉的老党员,拿出自己30万元的积蓄购买绒山羊和大尾羊1000只,用于扶持该嘎查的20户贫困户发展生产,当时为了避免有的贫困户领到羊后杀掉吃光,与这些贫困户逐一签订了为期3年的“投本还本,增值归己”的扶贫协议,结果3年后20户贫困户全部实现脱贫,有的还成了嘎查的富裕户。2002年,阿旗扎嘎斯台镇查干诺尔嘎查党支部借鉴满都拉签扶贫协议的做法,组织嘎查内有发展能力的党员、产业大户和致富能手,组成嘎查扶贫协会,与嘎查内有生产能力的贫困户签订扶贫协议开展产业扶贫,经过几年的运转,被帮扶的贫困户也都全部实现了脱贫致富。

2008年,阿旗委政府在总结查干诺尔嘎查党支部扶贫协会签订扶贫协议开展扶贫工作经验的基础上,组织开展了专题调研,并通过对嘎查村级事务管理方面存在的问题进行分析研究,出台了《嘎查村重大事务契约化管理实施意见》,开始将扶贫协议引向村务管理。当时在每个苏木乡镇抓1至2个试点村,对嘎查村级事务契约化管理进行了大胆尝试。

2009年,在先行试点取得经验的基础上,阿旗委政府决定正式在全旗范围推行嘎查村级重大事务契约化管理。

2016年,阿旗委政府下发《关于深化拓展契约化管理推进重点工作落实的意见》文件,再次使村务契约化管理的应用范围进一步拓展。

三、探索实施嘎查村级事务契约化管理的主要做法

一是明确契约化管理事项。契约化管理内容涵盖了村级事务的方方面面,把它主要归类为集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、社会事务管理、基层组织建设五大类,每类中划分若干小项。如:集体资产管理类,又包括集体资产承包、出售、购进和财务管理等;经济项目建设类,包括农牧业产业项目、扶贫开发项目、矿产工业项目和招商引资项目等。在实际操作过程中,根据涉及对象的适用性质,分别用合同、协议进行管理。

二是规范契约化管理程序。总结建立了“四议三提两签一报告”程序。“四议”,指嘎查村务由党组织提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会或村民会议决议。“三提”,指嘎查村“两委”依据“四议”决策结果提出契约文本,先交由党员提出修改意见完善契约文本,然后交由村民提出修改意见确定契约文本。“两签”,指凡涉及集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、社会事务管理等具体事务,由村委会与村民或其他组织签订契约;涉及基层组织建设、党员设岗定责管理等事项,由党支部与党员或有关组织签订契约。“一报告”,指对重大事项由党支部提前报苏木乡镇党委政府审核,并在契约签订后上报备案。

三是建立完善监督调处制度。配套建立了嘎查村级事务契约化管理提议制度、监督制度和违约排查化解制度。乡村两级分别成立村务契约化管理工作领导小组,苏木乡镇负责指导监督各嘎查村级事务契约化管理,村“两委”负责对契约化管理事项的提议、决策及契约文本制定、签约和落实,村务监督委员会进行全程监督。旗、乡、村三级分别成立矛盾纠纷调解组织,并由低向高逐级逐步调解,调解不成的,引导当事人通过法律途径解决。

四是拓展延伸契约化管理应用领域。一是将契约化管理引入嘎查村委会换届选举。旗委、政府制定出台了《嘎查村民委员会换届选举“竞职创业承诺”实施意见》,实行候选人书面公开竞职创业承诺,签订承诺书,确保承诺兑现。二是将契约化管理引入党员设岗定责工作。针对农村牧区实际和农牧民需求科学设置岗位,以“组织选党员,党员选岗位”的方式上岗。通过党员与支部签订上岗履职协议书,明确双方的权利、义务、责任和奖惩措施,激发党员履职热情。三是将契约化管理模式向苏木乡镇层面延伸。各苏木乡镇在项目建设、民生工程、基础设施建设、公共事务管理,公益事业建设、维护稳定、生态管护等事项上,与嘎查村在平等协商、达成一致意见的基础上,以签订责权明确的契约方式来落实,由过去的上下级变成了甲乙方,改变了传统管理方式,转变了干部作风,推动了服务型政府建设。

四、探索实施嘎查村级事务契约化管理取得的成效

(一)促进了农村牧区和谐稳定。契约化管理有效解决了村民与村民、村民与村委、村委与苏木乡镇之间的矛盾问题,推动苏木乡镇政府职能转变。推行嘎查村级事务契约化管理之前,两年时间,全旗共发生220件次集体上访案件,因嘎查村务管理导致的有159件次,占到78.1%,主要涉及产业发展、项目建设、嘎查村委会换届选举、土地林地等集体资产承包几个方面,主要原因在于嘎查村级事务管理工作中普遍存在责任不清、主体不明、决策不民主、监督不到位等问题。契约化管理使各项嘎查村务行为有了具体规定和明确标准,契约双方责权明晰,大大减少了村民之间、村民与村委之间各类矛盾纠纷的发生。同时,在落实嘎查村重大项目建设、民生工程建设中嘎查村级组织与嘎查村民签订契约后,需要上级政府和相关部门予以协调帮助,为了保证依约兑现,必然会“倒逼”上级政府及相关部门与之签订相应的契约。通过契约化管理推动苏木乡镇政府职能实现“三个转变”:“倒逼”政府转换角色,变“官员”为“服务员”,变“领导”为“服务”;促使苏木乡镇干部转变工作方法,变“行政命令”为“依法行政”、“依法办事”;促使农村牧区工作大局变“被动”为“主动”,变“事后救火”为“提前预防”,减少矛盾纠纷,有效改善了乡村和干群之间的关系,促进了农村牧区和谐稳定。

(二)推动了农村牧区经济发展。一是能有效解决草牧场、土地依法合理流转的问题,利于深化产权制度改革,推动农牧业专业合作组织建设。建立农牧业专业合作组织,走集约化经营是农牧业现代化建设的必由之路,但因缺少有效、规范的管理模式,草牧场、土地等生产资料难以依法合理流转,契约化管理有效地破解了这一难题。绍根嘎查共有16.2万亩草场,沙化、退化面积达到70%以上,严重影响群众的生产生活,为此,嘎查党支部早有组建合作组织,建立节水灌溉人工草地的想法,因为缺少有效的管理模式,始终没能实现。实施契约化管理后,他们按照“四议三提两签一报告”的程序,组建了专业合作社,并将涉及3个独贵龙(村民小组)700多口人的7800亩草牧场,按第一年每亩补偿50元,以后逐年提高到每亩100元的办法,进行了有偿准让,实行集体经营,使牧民历年无分文收入的沙化草场可零风险年年受益。第二年,他们积极向上争取到大型农机具补贴项,建设了节水灌溉人工草地7800亩,打深水井12眼,配套12台喷灌设备,抢种优质牧草紫花苜蓿,每亩产量750公斤以上,亩收入1350元,纯收入800元以上,促进了牧民增收,有效改善了草原生态环境。二是能有效解决农牧业产业项目落实难题,推动农村牧区和谐发展、科学发展。近年来,国家对农村牧区的惠农惠牧政策、项目越来越多,但是由于许多嘎查村不能有效地组织起农牧民,致使许多惠农惠牧政策、项目难以落实。于家粉房村委会和农民都看好蔬菜大棚项目,镇政府也争取到一笔配套资金予以支持,但由于村里筹措所缺资金难和多数村民有顾虑,因而项目建设一推再推。实行契约化管理后,针对村民怕上级配套资金不到位的担心,村委会与镇政府签订了投资协议;针对怕用地不好调剂,有人半道反悔,村委会组织村民签订了调地合同;针对村民怕村干部乱花钱,达不到建设标准,村委会与施工方签订了建设施工合同;针对银行的担心,成立了村信用互助协会,由协会分别与农业银行和农民签订了贷款协议,既以较低成本解决了缺资问题,又培育了新型农村经济组织,使项目于2008年2个月内建成,当年大棚户均收入8000元

(三)推进了嘎查村民依法民主自治。一是能有效破解嘎查村民依法民主选举难题,确保村干部说到做到。在以往的换届选举中,普遍存在竞选者为实现自己当选目的,选举时违法承诺,当选后不兑现承诺现象,影响换届选举公平有序竞争,容易引发矛盾,影响发展和稳定。阿旗在嘎查村委会换届选举中全面推行了竞选承诺契约管理,选前竞选者将承诺事项以书面形式交嘎查村党支部、换届选举委员会和苏木乡镇党委政府审核把关,通过后以多种形式向全体选民公示,选举时竞选者当众宣读竞职创业承诺书,并签字上交嘎查村级党组织,当选后依诺与苏木乡镇政府签订任期创业协议书,依约落实承诺事项,不能兑现的责任人负违约责任。这就给竞选者戴上了“紧箍咒”,有效杜绝了乱承诺、空承诺现象,变“一说了之”为说到做到,实现了嘎村民选举的有序竞争,既确保了村民能够选出中意的带头人,也明显减少了因竞选嘎查村委会主任引发的矛盾冲突,利于地区经济发展和和谐稳定。二是能有效解决民主决策、依法落实和民主监督难题,能真正实现村务的民主管理。一方面,契约形成的过程就是一个民主理事、民主决策的过程。凡属嘎查村级重大事务都要由嘎查村“两委”或嘎查村民代表进行充分讨论,公开征求村民意见,使嘎查村民意愿得到充分体现;另一方面,契约形成和落实的过程也是依法决策、依法执行的过程。凡村民通过的事项,都要签订法律文书,依约落实,并要将落实情况向村民公示、报告,处于村民监督之下,从而依法保障了村民的知情权、参与权、表达权和监督权。这样,就把农村牧区民主管理与依法管理有机结合起来,使村务管理的形式、内容及管理过程都体现了民主法制精神,实现了真正意义上的村民自治。另外,契约化管理实现了嘎查村务管理的公开透明,将嘎查村级决策建立在民主协商的基础上,将嘎查村干部执行决策的过程置于村民监督之下,实现了嘎查村干部由为民做主到由民做主、由随意做主到依法做主的转变,从制度上铲除了个人说了算、以权谋私的土壤,从而使嘎查村干部的腐败行为和决策失误大为减少。相应地,工作作风普遍改观,服务意识和接受村民监督的意识明显增强,依法办事的能力大为提高,有效地改变了干群关系不和谐的局面。

(四)加强了基层党组织建设。全面从严治党的新形势下,如何创新党的工作方式,加强基层党组织建设,一直是困绕新农村新牧区建设的难题。嘎查村务契约化管理方式的创新,为解决这些难题提供了一个很好的抓手。一是能有效解决村级党组织作用发挥难题,体现和强化了党的领导。“四议三提两签一报告”这一程序中,嘎查村党组织“提议”“提出契约文本”和党员“审议”“提出修改意见完善契约文本”,保证党组织的领导核心地位和党员的主体地位,能增强党的基层组织的影响力、凝聚力,保证党员权利的行使和作用发挥;“决议”由嘎查村民代表或嘎查村民会议形成,使“决策权”归于村民,“契约文本”最后交由嘎查村民提出修改意见确定,使“最终审定权”归于嘎查村民,保证了嘎查村民民主自治;“两签”体现嘎查村级事务管理的层次,使事项的责任主体更加明确,保证了嘎查村委会管理职能的行使。“一报告”在突出党的领导的同时,也保证了苏木乡镇政府对嘎查村委会工作的指导,能确保嘎查村重大事务决策的科学性和合法性。二是能有效解决无职党员作用发挥难题,创新了党员教育管理方法。通过在艰难险重,群众干不了或不愿意干的事项上设置岗位,组织有能力发挥作用的党员上岗,与嘎查村支部签订《无职党员上岗履职协议书》,对其依岗承诺事项实行契约化管理,实现了责权利对等,既有责任义务要求,也有权利保障措施,既有违约惩罚,也有精神与物质的表彰奖励,创新了党员教育管理的方法和手段,激发了党员履职热情,构建了党员联系和服务群众新的工作机制。巴彦花镇无职党员王林,多年来一直经营一家食品加工厂。以前他只雇佣一名工人,选定了扶贫帮困岗后,增加本村贫困村民3人,其中一名村民患有胰腺炎干不了累活,一名村民家里有智障的孩子生活困难,而且一天只安排半天活,使被帮扶的村民不但能在他的厂里挣钱,而且家里的农活什么都不耽误。干部和群众普遍反映,实施契约化管理后,基层党组织的威信和党员的作用都有了明显提高。

 (五)推动了“两学一做”学习教育常态化制度化全党上下开展的两学一做学习教育中,组织全体党员“学”和“做”两方面做出“双承诺”,把党员学、做标准要求量化、细化落实到契约上,签字背书,让每名党员学有标尺,做有标杆。以支部为单位建立党员承诺践诺台帐,并将承诺践诺情况进行张榜公示,纳入党员“星级管理” ,通过严格的管理和考评激励约束党员,唤醒他们的主动意识和责任意识实现了由应付学主动学要我做我要做的转变。自开展学习教育以来,全体党员共签订学习教育承诺书15975份,承诺事项20348项,围绕脱贫攻坚、创城等重点工作,积极开展结对帮扶、志愿服务等活动,3149名党员干部扎根脱贫攻坚一线,深入基层3万余人次、结对帮扶1.5万余户,协调项目资金3200余万元,捐款捐物400余万元,办好事实事2万余件。

(六)推动了精准扶贫工作。在推进精准扶贫中,阿旗委、政府积极创新工作思路,在全旗范围推行“契约化”精准扶贫。各嘎查村党组织通过领办合作社,或牵头组建由“两委”班子成员、有帮扶能力的党员、种养大户、致富能手、贫困党员和贫困户组成的扶贫协会,采取“支部+合作社+贫困户”“支部+扶贫协会+贫困户”精准扶贫模式。但无论采取哪种模式,均要与被帮扶户签订扶贫协议,明确扶贫资金用途、使用方式、使用期限或帮扶年限、预期效益、双方各自承担的义务、违约责任等,有力确保了扶贫资源的精准使用。以赛罕塔拉苏木查干花嘎查为代表的“流动畜群”扶贫模式,通过支部+扶贫协会,帮助贫困户脱贫。党员、养殖大户、包村干部、联系点单位自愿入会,无偿捐助基础母羊,采取“三户联保、有偿扶贫、滚动发展”的方式进行扶贫,每三年流动一次,每户10只,为扩大规模,到期后收回11只基础母羊,协会再将收回的基础母羊分发到下一批贫困户。扶贫协会与贫困户签订帮扶协议,明确双方帮扶责任、义务等。经过7年的帮扶,查干花嘎查12户贫困户全部实现脱贫,其中有4户成为嘎查的富裕户。

党的十九大报告将创新列为五大发展理念中的第一个,并强调创新是引领发展的第一动力。阿鲁科尔沁旗的“村务契约化管理”属于制度创新的范畴,在实施过程中显示出强大的优势和生命力,具体表现在:一是可操作性强,一份契约只针对一件事,当事人权利具体,责任具体,易于操作。二是应用范围广,契约这个筐,啥事都能装。大到村级重大事务,小至邻里纠纷、赡养老人、环境卫生等,都可以纳入村务契约化的管理范围。三是执行有力,“村务契约化管理”将以人治村转变为依法治村,强化了执行力,提高了工作效率,是在法治的框架内创新乡村治理的成功实践。